纪检监察体制立异有三方案,层层落实主体权利

  近日,中纪委副书记吴玉良做客中纪委监察部网站,就“中央纪委的历史沿革和地位、职能、作用”与网友进行在线交流时强调,纪检监察机关的领导体制是一个改革、探索的过程,这个历史过程实质上逐步加强了上级纪委对下级纪委的领导。

摘要: 马怀德说,“大部制”改革是学界提出的方案之一。此外,还有两个方案,像海关、税务机关一样实现垂直管理;上提一格,由上一级纪委监督下一级政府。 ...  近日,中纪委副书记吴玉良做客中纪委监察部网站,就“中央纪委的历史沿革和地位、职能、作用”与网友进行在线交流时强调,纪检监察机关的领导体制是一个改革、探索的过程,这个历史过程实质上逐步加强了上级纪委对下级纪委的领导。  吴玉良在回顾纪委的领导体制时表示,七大、八大和十一大党章规定,各级纪委在同级党委领导下工作;1980年2月,中央批准地方纪委改为受同级党委和上级纪委双重领导,但以同级党委领导为主;十二大党章规定地方纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作,不再沿用以同级党委领导为主的表述。  接受《第一财经日报》采访的一些专家也表示,目前纪委体制的同级监督不利于有效发挥监督作用,导致机构独立性不够。  事实上,在即将召开的十八届三中全会上,社会关注的焦点问题之一便是纪检监察体制的改革。中国政法大学副校长马怀德曾在十八大后,被中纪委书记王岐山邀请参加反腐座谈会,他在接受记者采访时表示,十八届三中全会定位于研究全面深化改革重大问题,纪检监察体制的改革可能会在近期有所突破。  纪委改革历程  在35年前的十一届三中全会上,中央纪委得到恢复和重建,十二大党章规定地方纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作,不再沿用以同级党委领导为主的表述,吴玉良认为这一过程逐步加强了上级纪委对下级纪委的领导。  吴玉良表示,十二大党章同时规定,“党的中央纪律检查委员会根据工作需要,可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员”,至十三大召开前,中央纪委共向中央一级党和国家有关部门派出了21个纪律检查组。目前,中央纪委监察部共有53家派驻机构,这些机构在实际工作中发挥了重要作用。  中国共产党的一大到六大,党章中都设有“纪律”专章。七大到十一大党章,写法有所改变,不再设立纪律专章,但在“总纲”和“党的组织制度”中都强调了党的纪律。1982年,十二大党章专门增加了第七章“党的纪律”和第八章“党的纪律检查机关”。后来经过6次党代表大会的修改,形成了现在十八大党章的表述,核心思想是“党组织必须严格执行和维护党的纪律,共产党员必须自觉接受党的纪律的约束”。  历史上,纪委机构的产生方式也有不同变化。吴玉良说,党的纪律检查机构的产生方式在不同历史时期是有变化的,主要有选举产生和决定成立两种。选举产生的方式有3种:一是由党的代表大会选举产生,比如五大、六大和十二大至十八大。二是由党的委员会全体会议选举产生,比如七大、八大和十一大。三是由党的全国代表会议选举产生。决定产生是指1949年11月,中央政治局会议作出《关于成立中央及各地党的纪律检查委员会的决定》,这是由于还没有召开八大的原因。  同级监督之辩  改革开放以来,民众对党风廉政建设和反腐败工作越来越关注,中央纪委和地方各级纪委也表现出越来越开放的姿态。实际上,纪检监察体制的改革,目前已初露端倪。  9月2日,由中纪委、监察部主办的综合性政务门户网站——中纪委监察部网站正式改版开通。除了网站改版开通外,中纪委、监察部第一次“晒”出了自己的组织架构。  中纪委、监察部内设27个职能部门,与原来相比增加了2个负责案件工作的纪检监察室。上述官网还首次公布10个纪检监察室的职能分工,有4个室负责中央国家机关和国有大型企业的纪检监察,6个室分别负责华北、东北、华东、中南、西南、西北等地方的纪检监察。  在提及目前纪检监察体制存在的弊端时,马怀德表示,整个惩治与预防腐败体系主要存在两个方面的问题。  首先是力量分散。既有纪检监察机构,也有检察机关的反贪机构,还有政府机构中的监督机构,比如审计。从机构的类别上来讲力量很分散,而且各个力量分布于不同属性的机构中,行政机关、党的机关、司法机关等。  第二个问题是,从监督的体制机制来看,纪检监察同级监督。同级纪委监督同级党委,这个难度比较大,不利于有效发挥监督作用。派驻机构的运作中也有差异。派驻各部委的纪检组长是直属中纪委管理的,但其个人与派驻所在单位之间又有很直接的联系,不能保障其发挥很好的作用。  马怀德分析认为,中央制定的制度反腐目标是“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。十八大之后已经查出了10名左右的副部级以上高官,其中有中央委员、中央候补委员,惩处腐败力度加大,效果明显。但制度反腐、健全体制机制,才能“治本”。中央政治局会议提出了健全和完善四个体系:党内监督体系、民主监督体系、法律监督体系、舆论监督体系,中纪委和监察部开通新网站,就是健全舆论监督体系的一项举措。此外,派出中央巡视组、清理会员卡行动等,亦是对制度反腐的有益尝试。  对于未来纪检监察体制的改革方向,马怀德认为,可以在两方面着力:第一,搞纪检监察的大部门制,把分散的力量整合起来。把相关部门合并起来,或者形成合力。第二,从同级监督变为提级监督,省级领导由中纪委监督,市级领导由省纪委监督。  北京航空航天大学教授任建明也认为,当前纪检监察体制的主要问题在于,机构独立性不够、相对松散,机构授权也不足。  他表示,能否达到“遏制腐败蔓延的势头”的目标,还要取决于纪检监察体制的改革能否完成。纪委在行使权力的过程中,目前不断有新的尝试,比如十八大后中央巡视组的首次巡视强调要“一次一授权”。这些变动都是制度不健全没有形成定型的完善制度的表现。这也能看出,现有的惩治与预防腐败体系在发挥党内监督和法律监督的功能方面还有进一步改善的空间。  任建明等专家学者呼吁纪检体制“大部制”改革,设立类似“国家反腐委”的纪检机构,整合纪检力量。作为体制内的中纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权在今年6月的《学习时报》发表文章——《反腐败要走法治化道路》。他在文中提出,根据中国反腐败的需要,可以考虑对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等的反腐败专门机构进行整合,建立“国家反腐败委员会”,作为反腐败相对独立的专门机构。  马怀德说,“大部制”改革是学界提出的方案之一。此外,还有两个方案,像海关、税务机关一样实现垂直管理;上提一格,由上一级纪委监督下一级政府。

纪检监察体制立异有三方案,层层落实主体权利。摘要: 10个巡视点中,国家机关单位有4个,结果3个点(中储粮、水利部、中国出版集团)被发现的问题与纪检体制有关,存在“纪检监察力量薄弱”、“基层腐败案件多发”等问题 ...  国庆前夕,中共中央巡视组陆续公布了本轮巡视发现的问题。10个巡视点中,国家机关单位有4个,结果3个点(中储粮、水利部、中国出版集团)被发现的问题与纪检体制有关,存在“纪检监察力量薄弱”、“基层腐败案件多发”等问题。  今年8月,针对上海高院纪检组副组长、监察室副主任倪政文嫖娼事件,有学者提出,法院纪检监察人员本应是代表所在地的纪委,监督被派驻单位的违法违纪问题,结果反而伙同被监督单位人员违法违纪。  事实上,为让纪检派驻机构起到应有的作用,破解“同体监督”难题,2004年,中纪委将派驻机构的管理方式,由“双重领导”改为“统一管理,直接领导”。这被视为纪检监察体制的转折点。到今年,这项改革已推行了9年。但专家学者们认为,改革的初衷并没有达到。“派驻机构依然是‘同体监督’,没有实质性改变。”有多年反腐败研究经验的北京航空航天大学教授任建明说。专家们寄希望于新一轮纪检体制改革。  今年8月27日,中央政治局召开会议决定十八届三中全会议程时指出,“要改革党的纪律检查体制,加强反腐败工作体制机制创新,完善纪委派驻机构统一管理,改进中央和省区市巡视制度。”  曾在江西某市一国企担任纪委书记多年的王扬(化名),虽然已经调离了纪检系统,但他也注意到了中央政治局会议再提纪检体制改革的消息,“期待新一轮改革,能真正激活派驻机构”。  【焦点1 成效】  纪委派驻监督成效如何?  “统一直管”后工资、福利仍在派驻单位领取,受其制约难以监督  2004年,从国家部委开始,纪检体制进行“统一直管”改革,2006年覆盖到省级地区,目前正在向县市延伸。其最大突破,是从原来的受同级党委、上级纪委“双重领导”,改为由“上一级纪委统一管理,直接领导”。  以中纪委驻国家单位的纪检组为例,改革后,纪检监察人员的编制收归中纪委和监察部,统一管理。但工资和福利待遇,仍在派驻单位领取。  “2004年改革后也没多大变化。”曾在江西某市一国企担任纪委书记多年的王扬(化名)说,“这9年,破获了那么多贪腐大案,有几起是同级党委举报的?”  不完全统计,近9年来,中纪委派驻的国家单位,发生了不下20起部级高官贪腐案件,如国家统计局原局长邱晓华案、原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸案、发改委原副主任刘铁男案、国家开发银行原副行长王益案、国资委主任蒋洁敏案、原铁道部部长刘志军案……  据媒体报道,郑筱萸案发生后,中纪委一位官员在一次内部会议上“发火”,“在这些腐败面前,我们的纪检人员到哪去了?”  王扬说,改革前,表面上是“双重领导”,实质是同级党委主导,“因为人权、财权、物权,都在同级党委手中。同级党委掌握了政治生命和工资待遇,纪检干部怎么去监督?就算不监督同级党委,向下监督,也没准因为牵涉到上面的人,受到干扰”。  改革后,上级纪委虽然收回了编制和人事任免权,但物权、财权仍然在同级党委手中,而且,纪委书记、纪检组长仍是同级党委成员,仍归同级党委领导,“所以说,改革后还是事实上的同级党委领导”。  长期关注反腐问题的专家李永忠总结说,“统一直管”后的纪检派驻机构,是“半同体、半异体监督”。而纪检机构真正发挥监督作用,必须采用类似于中央巡视制度这样的“异体监督”模式,监督者不受被监督者领导。  湖南省纪委预防腐败室副主任陆群对记者说,多年纪检工作经历,他最大的困惑就是监督作用发挥不够,“‘同体监督’的问题不解决、不改革,没法监督”。  【焦点2 尝试】  各地政策创新有何突破?  多地尝试“大纪检组”和“纪工委巡视监督”,人、财、物脱离派驻单位  陆群说,对比国家部委和省级地区,一些地方的“统一直管”改革,“更为大胆,更有突破”。  “统一直管”改革,最早开始于四川宜宾市南溪区。2007年11月,南溪区还是南溪县,一举撤销了全部15个乡镇纪委,设立了4个受县委、县纪委直接领导的“片区纪委”,“分片包干”全县乡镇。“片区纪委”不受乡镇党委领导。  这一改革模式因破解了纪委受制于同级党委的“同体监督”难题,实现了基层纪委垂直领导,一度成为全国学习的“样板”。但因不符合《党章》规定,乡镇纪委应当在乡镇党委和县级纪委双重领导下,去年被叫停,所撤的乡镇纪委现已全部恢复。  但同类的改革,仍在多个省份继续,形成了“大纪检组”和“纪工委巡视监督”两种模式。  以三门峡市为例,“大纪检组”模式撤销原有的“一对一”派驻纪检组,成立了10个大纪检组,分片负责全市63个设党组的部门。  以湖北房县、孝昌县为例,“纪工委巡视监督”模式也是撤销原有的县直单位的派驻纪检组,代之以4个纪工委监察分局,也是划片监督各县直单位。  跟南溪模式相同,两种模式都实现了县纪委垂直领导,而且人、财、物也就是工资、福利待遇,都由县纪委承担。  “从2009年改革到现在,3年来,纪工委监察分局查处案件数量是改革前3年总数的3倍。”孝昌县纪委分管派驻机构的负责人对记者说,最大变化就是“大家都知道纪委动真格的,工作好开展了,派出机构的话语权也大了”。  房县也于2009年启动了“纪工委巡视监督”。该县纪委相关负责人说,“统一直管”使党和政府的公信力在提升。  湖南也推行了类似于房县、孝昌县的“纪工委监察局巡查模式”改革。“总体上效果不错。”陆群说,“但面临两个问题,一是纪检监察干部队伍急剧扩大,另一个就是对派驻人员的监督成了新的难题”。  任建明认为,地方“大纪检组”模式和“纪工委监察局巡查模式”只撼动了“冰山一角”,县纪委只可向下行使监督权,并不能监督同级县委,没有真正形成“异体监督”。  【焦点3 路径】  纪检体制改革路在何方?  有学者提出设立“大部制”、“垂直管理”,实现“异体监督”  今年8月27日的中央政治局会议提出,“要改革党的纪律检查体制,完善纪委派驻机构统一管理”。  任建明认为,“上一次提到纪检体制改革,还是十六大,随后启动的就是‘统一直管’改革。这次再提纪检体制改革,希望有实质突破。”  他表示,纪检体制现在需要解决的是能不能彻底破解“同体监督”?能不能整合,把分布在全国党政机关5万多个反腐机构整合到一起?  不少专家学者,包括一些纪检体制内人员都持有跟任建明相同的想法,呼吁纪检体制“大部制”改革,设立类似“国家反腐委”的纪检机构,整合纪检力量。  今年6月,中央党校机关报《学习时报》发表中纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权的署名文章《反腐败要走法治化道路》,其中提出:根据我国反腐败的需要,可以考虑对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等反腐败专门机构进行整合,建立“国家反腐败委员会”,作为反腐败相对独立的专门机构。  曾多次参加中纪委专家座谈会的中国政法大学副校长马怀德说,下一步纪检体制该如何改,“大部制”改革是学界提出的方案之一。此外,还有两个方案,像海关、税务一般垂直管理;上提一格,由上一级纪委监督下一级政府。  陆群认为,“改革的方向,应是加强和改进纪委对同级党委及其领导班子成员的监督,这是《党章》赋予纪委的权利。如果出台制度,应该具体规定纪委该怎么样监督一把手和同级党委,具体监督什么?监督程序怎样?如何保障?这样就能破解‘同体监督’难题”。12 / 2 页下一页

党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《决定》和《方案》),对完善坚持党的全面领导制度、推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革作出战略部署,为在新时代推动纪检监察体制改革向纵深发展指明了方向。学习贯彻全会精神,关键在牢固树立“四个意识”,准确领会、把握党中央意图和确定的改革目标,切实把各项任务落到实处。

纪检监察体制立异有三方案,层层落实主体权利。原标题:改革就是要改体制动机制

  吴玉良在回顾纪委的领导体制时表示,七大、八大和十一大党章规定,各级纪委在同级党委领导下工作;1980年2月,中央批准地方纪委改为受同级党委和上级纪委双重领导,但以同级党委领导为主;十二大党章规定地方纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作,不再沿用以同级党委领导为主的表述。

一、推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革是坚持和加强党的全面领导的必然要求

人民网北京1月19日电 中央纪委监察部网站今日刊登“深化党的纪律检查体制改革”系列文章之三《改革就是要改体制动机制》。文章指出,深化纪律检查体制改革,关键在抓住落实主体责任这个“牛鼻子”。要层层落实主体责任,去年先是抓到中央和国家机关、省一级,今年要抓到地市一级。

  接受《第一财经日报》采访的一些专家也表示,目前纪委体制的同级监督不利于有效发挥监督作用,导致机构独立性不够。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。党的十九大对习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略全面阐释,“八个明确”中重要的一条,就是明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量;“十四个坚持”第一条就是坚持党对一切工作的领导。这既是推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革的根本目标,也为改革的深化与推进提供根本保证。

改革必然是“里子”的变革、内涵的深化,必定要触动体制机制。党的纪律检查体制改革,就是要从体制机制上解决制约反腐败斗争向纵深发展的深层次问题,保障纪委更好地履行党章规定的职责。

  事实上,在即将召开的十八届三中全会上,社会关注的焦点问题之一便是纪检监察体制的改革。中国政法大学副校长马怀德曾在十八大后,被中纪委书记王岐山邀请参加反腐座谈会,他在接受本报采访时表示,十八届三中全会定位于研究全面深化改革重大问题,纪检监察体制的改革可能会在近期有所突破。

为强化党总揽全局、协调各方的领导体系提供有力支撑。中国特色社会主义政治制度优越性的一个突出特点就是党总揽全局、协调各方的领导核心作用。在党和国家治理体系的大棋局中,党中央是坐镇中军帐的帅,车马炮各展其长,一盘棋大局分明。我们的全部事业都建立在党的坚强领导基础上,都根植于这个最本质特征和最大制度优势。纪检监察机关是推进全面从严治党、开展反腐败斗争的重要力量,纪检监察工作是党和国家事业的重要组成部分,也是党和国家治理体系的重要组成部分。无论是党的纪律检查体制改革还是国家监察体制改革,都必须以加强党的领导特别是党中央集中统一领导为根本目标,都要在党的坚强领导下不断向前发展,为统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局提供有力支撑,保障党的事业兴旺发达和国家长治久安。

当前,腐败问题多发,一个重要原因是反腐败体制机制不健全。有的党委书记一谈到反腐败工作的具体问题,就习惯把责任推给纪委,口口声声“支持”纪委工作,却忘记自己管党治党的主体责任;有的纪检监察干部对监督执纪畏首畏尾,对参与地方和部门业务却乐此不疲,把自己的主业当成副业;有的纪委书记怕得罪党委书记,不主动向上级纪委报告工作,以给本级党委“不添乱”、“抹稀泥”为能事,不去查办案件甚至到上级纪委为有问题的人说情。解决这些问题要靠改革,靠制度创新。三中全会决定正是针对这些问题,对创新反腐败体制机制提出要求。纪律检查体制改革实施方案按照三中全会的总体部署,从实际出发,提出了实现改革目标的具体任务、重要举措。

  纪委改革历程

为提高党的执政能力和领导水平提供坚强保障。办好中国的事情,关键在党。实现国家治理体系和治理能力现代化,必须以提高党的执政能力和领导水平、完善党领导下的国家管理制度体系为根本前提。党面临的“四大考验”长期而复杂,“四种危险”尖锐而严峻,迫切要求我们以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线,深入推进党的建设新的伟大工程,不断提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。深化党的纪律检查体制和国家监察体制改革,从组织形式、职能定位、决策程序等方面优化纪检监察机关的治理能力,有利于加强党的建设、全面从严治党、推进党风廉政建设和反腐败工作,有效解决一些党组织和党员干部、行使公权力的公职人员法纪意识淡漠、责任落实不力、担当精神不强问题,推动解决一些领域体制机制不畅、制度不健全、制度执行不力问题,确保党的路线方针政策不折不扣地得到落实,促进全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的有机统一,推动中国特色社会主义监督制度优势转化为治理效能。

深化纪律检查体制改革,关键在抓住落实主体责任这个“牛鼻子”。党风廉政建设,党委书记要是不抓,纪委书记再“折腾”也“折腾”不到哪里去;部门党组书记要是不管,派驻纪检组长能耐再大也起不了多大作用。要层层落实主体责任,去年先是抓到中央和国家机关、省一级,今年要抓到地市一级。省委落实好了,才能抓好地市委书记;市委书记落实好,县委才好办。纪委的监督责任也是如此。我们国家太大,任何工作都不能搞一贯到底。要先抓好本级,再抓下一级,一级抓一级,把压力传导下去。

  在35年前的十一届三中全会上,中央纪委得到恢复和重建,十二大党章规定地方纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作,不再沿用以同级党委领导为主的表述,吴玉良认为这一过程逐步加强了上级纪委对下级纪委的领导。

为增强党长期执政条件下自我净化能力探索有效路径。习近平总书记强调,我们党全面领导、长期执政,面临的最大挑战是对权力的监督。要破解这一难题,跳出历史周期率,必须探索出一条实现自我净化的有效路径。增强党的自我净化能力,根本要靠强化党的自我监督和群众监督,以党内监督带动和促进其他监督,健全党和国家监督体系,形成发现问题、纠正偏差的有效机制。推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革,实现巡视监督、派驻监督以及对所有行使公权力的公职人员的监察三个全覆盖,同时把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,逐步构建起党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,必将不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力,坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。

要推动双重领导体制具体化、程序化、制度化。党章规定,纪委受同级党委和上级纪委的双重领导,但由于缺乏具体措施和程序保障,实践中纪委仍处在“以同级党委领导为主”的状态。改革纪律检查体制,就是要围绕“两个为主”,抓住案件查办、干部提名以上级纪委为主等一个个具体问题,提出要求、探索实践,制定规则、健全制度,保证上级纪委对下级纪委的领导畅通无阻,保证纪委监督的权威性。

  吴玉良表示,十二大党章同时规定,“党的中央纪律检查委员会根据工作需要,可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员”,至十三大召开前,中央纪委共向中央一级党和国家有关部门派出了21个纪律检查组。目前,中央纪委监察部共有53家派驻机构,这些机构在实际工作中发挥了重要作用。

二、深入推进党的纪律检查体制改革

逐步实现派驻和巡视全覆盖,意味着党内监督没有例外、不留死角。用原来那种常规巡视和点对点的派驻模式,实现全覆盖是很难真正做到的。我们不能一说全覆盖,就先想要增加一堆编制,扩大一批职数,搞人海战术。必须转变方式、创新方法,在编制有限的情况下,创造条件落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的改革任务;在开展常规巡视的同时,开展机动灵活的专项巡视,逐步实现全覆盖的目标。

  中国共产党的一大到六大,党章中都设有“纪律”专章。七大到十一大党章,写法有所改变,不再设立纪律专章,但在“总纲”和“党的组织制度”中都强调了党的纪律。1982年,十二大党章专门增加了第七章“党的纪律”和第八章“党的纪律检查机关”。后来经过6次党代表大会的修改,形成了现在十八大党章的表述,核心思想是“党组织必须严格执行和维护党的纪律,共产党员必须自觉接受党的纪律的约束”。

《决定》要求:“深化党的纪律检查体制改革,推进纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。”这是在深刻总结历史经验基础上,对党的十八届三中全会以来纪律检查体制改革工作的再部署、再深化,目的在于进一步增强党内监督实效,健全和加强全面从严治党的体制机制和制度建设。

改革是实现两个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的重要动力源泉,需要不断冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱。纪检监察机关要深化认识,从点滴做起,循序渐进,求真务实,把三中全会决定第36条的要求落到实处。

  历史上,纪委机构的产生方式也有不同变化。吴玉良说,党的纪律检查机构的产生方式在不同历史时期是有变化的,主要有选举产生和决定成立两种。选举产生的方式有3种:一是由党的代表大会选举产生,比如五大、六大和十二大至十八大。二是由党的委员会全体会议选举产生,比如七大、八大和十一大。三是由党的全国代表会议选举产生。决定产生是指1949年11月,中央政治局会议作出《关于成立中央及各地党的纪律检查委员会的决定》,这是由于还没有召开八大的原因。

党章规定,各级纪委是党内监督专责机关。党的纪律检查体制主要包括纪检机关的领导体制、职能职责、监督范围、权限程序、自我监督等方面的机制制度,其中起决定性作用的是领导体制。在这个问题上,纪委经历了由同级党委领导,到同级党委和上级纪委双重领导、以同级党委领导为主,再到双重领导的变化。从党的七大到十一大,纪委都是由同级党委选举产生,在同级党委领导下工作。1980年,经党中央批准,纪委领导体制改为“受同级党委和上级纪委双重领导,以同级党委为主”。党的十二大党章对纪委产生方式和领导体制作出重大调整,规定中央纪委由党的全国代表大会选举产生,实行委员会制;在领导体制上取消“以同级党委为主”的规定,加强上级纪委对下级纪委的领导。但是在实际工作中,各级纪委依然处于以同级党委领导为主的状况,在查办腐败案件时受到的牵制较多,不利于深入推进从严治党。

  同级监督之辩

党的十八大后,纪律检查工作领导体制进入深化改革的新阶段。习近平总书记指出:“增强权力制约和监督效果,必须保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。”党的十八届三中全会明确要求,推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导,并作出具体部署。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,各级纪委认真履行协助党委推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责,坚持查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告;认真落实各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主的要求,制定实施中央纪委派驻纪检组组长、副组长和省区市、中管企业纪委书记、副书记提名考察办法;向中央和省一级党和国家机关全面派驻纪检机构;在党的历史上首次实现一届任期巡视全覆盖,市县巡察推动全面从严治党向基层延伸。纪检体制改革取得丰硕成果,既坚持了党对反腐败工作的有力领导,又保证了纪委监督权的有效行使,为全面从严治党取得卓著成效提供了有力保证。

  改革开放以来,民众对党风廉政建设和反腐败工作越来越关注,中央纪委和地方各级纪委也表现出越来越开放的姿态。实际上,纪检监察体制的改革,目前已初露端倪。

中国特色社会主义进入新时代,党的十九大通过新党章,充实了从严管党治党基本要求,赋予了纪检机关新的职责任务。在新起点上深化党的纪律检查体制改革,必须着力在推进纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化上下功夫。一是进一步完善全面从严治党以及党领导反腐败的工作体制、决策机制和实施举措,建立党委定期分析研判本地区政治生态状况、听取重大案件情况报告的制度,加强对本级管理干部严重违纪违法审查调查处置的决策把关。发挥中央和省级反腐败协调小组职能,构建权威高效的反腐败工作体制机制,加强纪检监察机关与司法执法机关的协作配合,继续在推进反腐败国际追逃追赃工作上发挥统筹协调作用。二是推进建章立制,根据党章对纪律建设的新要求,总结实践经验,研究修订制定党纪处分条例、纪检机关监督执纪工作规则等党内法规,在思想教育、干部管理、监督检查等方面有针对性地扎紧笼子;落实党章赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限的要求,制定党组决定党员处分事项工作程序等规定,督促各级党组肩负起主体责任。三是加强中央纪委对省级纪委、派驻机构的领导,加强上级纪委对下级纪委班子建设的领导,持续深化转职能、转方式、转作风,切实担负起协助党委推进全面从严治党的政治责任。四是深化派驻机构改革,赋予和明确其监察权限和工作程序,完善地方纪委向同级党和国家机关派驻纪检机构全面覆盖,强化高校、国有企事业单位纪检机构监督作用。

  9月2日,由中纪委、监察部主办的综合性政务门户网站——中纪委监察部网站正式改版开通。除了网站改版开通外,中纪委、监察部第一次“晒”出了自己的组织架构。

三、全面推进国家监察体制改革

  中纪委、监察部内设27个职能部门,与原来相比增加了2个负责案件工作的纪检监察室。上述官网还首次公布10个纪检监察室的职能分工,有4个室负责中央国家机关和国有大型企业的纪检监察,6个室分别负责华北、东北、华东、中南、西南、西北等地方的纪检监察。

《决定》要求:“完善权力运行制约和监督机制,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。完善巡视巡察工作,增强以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力。”这对于贯彻落实党的十九大战略部署,推动国家监察体制改革向纵深发展具有十分重要的意义。

  在提及目前纪检监察体制存在的弊端时,马怀德表示,整个惩治与预防腐败体系主要存在两个方面的问题。

深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,是对我国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整,是从国情出发强化对权力监督制约的重大制度创新。国家监察是对行使公权力的公职人员最直接最有效的监督,本质上属于党和国家的自我监督。我国80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员,党内监督和国家监察既具有高度内在一致性,又具有高度互补性。在党内监督已经实现全覆盖的基础上,通过深化国家监察体制改革,整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量,设立国家、省、市、县监察委员会,将进一步完善具有中国特色的监督体系。正确认识国家监察体制改革诸多问题的钥匙在于“合署办公”。各级监察委员会同党的纪律检查机关合署办公,实行一套工作机构、两个机关名称,履行纪检、监察两项职能,由各级纪律检查委员会对党中央或地方党委全面负责并报告工作。《方案》规定,合署办公后,国家监察委员会主要职责是“维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线方针政策和决议执行情况,对党员领导干部行使权力进行监督,维护宪法法律,对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督检查,对涉嫌职务违法和职务犯罪的行为进行调查并作出政务处分决定,对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责,负责组织协调党风廉政建设和反腐败宣传等”。这必将进一步加强党对反腐败工作的集中统一领导,推动反腐败工作不断深入,形成监督合力、增强监督实效,把所有公权力都关进制度笼子,确保党和人民赋予的权力真正用来为人民谋利益,不断厚植党执政的政治基础。

  首先是力量分散。既有纪检监察机构,也有检察机关的反贪机构,还有政府机构中的监督机构,比如审计。从机构的类别上来讲力量很分散,而且各个力量分布于不同属性的机构中,行政机关、党的机关、司法机关等。

以习近平同志为核心的党中央高度重视国家监察体制改革及试点工作。习近平总书记6次主持召开中央政治局会议、中央政治局常委会会议和中央全面深化改革领导小组会议专题研究,作出顶层设计;在党的十九大,十八届六中、七中全会,十九届一中、二中全会,以及十八届中央纪委六次、七次全会,十九届中央纪委二次全会等重要会议上都作出重要部署,坚强有力引领改革方向。当前,党中央确定的改革蓝图已经转化为具体而生动的实践,省、市、县三级监察委员会已经全部建立,国家监委筹建工作基本完成,监察法草案已决定提交十三届全国人大一次会议审议,国家监察体制改革即将取得决定性成果,为建立集中统一、权威高效的监察体系奠定坚实基础。

betway必威官网登陆,  第二个问题是,从监督的体制机制来看,纪检监察同级监督。同级纪委监督同级党委,这个难度比较大,不利于有效发挥监督作用。派驻机构的运作中也有差异。派驻各部委的纪检组长是直属中纪委管理的,但其个人与派驻所在单位之间又有很直接的联系,不能保障其发挥很好的作用。

国家监察体制改革进入新阶段,将触及更多深层次矛盾和问题,必须统筹安排、精准施策,切实把制度优势转化为治理效能。一是严格依法履行职责,坚持抓早抓小、动辄则咎,强化对各类监察对象的日常监督,用好各项监察调查措施,坚决查处职务违法和职务犯罪行为,确保监察权依法高效顺畅运行,把净化党内政治生态和净化社会政治生态有机结合起来。二是推动机构、职能和人员全面融合,始终坚持从政治和大局上考虑问题、谋划工作,在履职实践中把心拢到一起、力聚到一起,促进理念认同、思想认同、作风认同、文化认同。三是加强党规党纪和法规制度建设,研究制定监察机关案件管辖规定和公职人员政务处分规定,根据纪委监委合署办公要求,优化工作流程,完善监督执纪问责制度体系和监督调查处置制度体系,促进纪法贯通和法法衔接,确保执纪审查与依法调查顺畅对接,形成监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的体制机制。四是强化教育培训、增强工作本领,使纪检监察干部熟练掌握党章党规党纪和宪法法律法规,既准确把握党的政策和策略,深化运用监督执纪“四种形态”,又严把事实关、程序关和法律适用关,不断提高反腐败工作规范化法治化水平。五是强化自我监督、自觉接受监督,加强对纪检监察权力行使的全过程监管,对执纪违纪、执法违法的坚决查处,对失职失责的严肃问责,坚决防止“灯下黑”,确保党和人民赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘。

  马怀德分析认为,中央制定的制度反腐目标是“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。十八大之后已经查出了10名左右的副部级以上高官,其中有中央委员、中央候补委员,惩处腐败力度加大,效果明显。但制度反腐、健全体制机制,才能“治本”。中央政治局会议提出了健全和完善四个体系:党内监督体系、民主监督体系、法律监督体系、舆论监督体系,中纪委和监察部开通新网站,就是健全舆论监督体系的一项举措。此外,派出中央巡视组、清理会员卡行动等,亦是对制度反腐的有益尝试。

  对于未来纪检监察体制的改革方向,马怀德认为,可以在两方面着力:第一,搞纪检监察的大部门制,把分散的力量整合起来。把相关部门合并起来,或者形成合力。第二,从同级监督变为提级监督,省级领导由中纪委监督,市级领导由省纪委监督。

  北京航空航天大学教授任建明也认为,当前纪检监察体制的主要问题在于,机构独立性不够、相对松散,机构授权也不足。

  他表示,能否达到“遏制腐败蔓延的势头”的目标,还要取决于纪检监察体制的改革能否完成。纪委在行使权力的过程中,目前不断有新的尝试,比如十八大后中央巡视组的首次巡视强调要“一次一授权”。这些变动都是制度不健全没有形成定型的完善制度的表现。这也能看出,现有的惩治与预防腐败体系在发挥党内监督和法律监督的功能方面还有进一步改善的空间。

  任建明等专家学者呼吁纪检体制“大部制”改革,设立类似“国家反腐委”的纪检机构,整合纪检力量。作为体制内的中纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权在今年6月的《学习时报》发表文章——《反腐败要走法治化道路》。他在文中提出,根据我国反腐败的需要,可以考虑对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等的反腐败专门机构进行整合,建立“国家反腐败委员会”,作为反腐败相对独立的专门机构。

  马怀德说,“大部制”改革是学界提出的方案之一。此外,还有两个方案,像海关、税务机关一样实现垂直管理;上提一格,由上一级纪委监督下一级政府。

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